浅议桂林经济社会发展中的十大关系

一、发展工业与提升旅游之间的主次关系
  工业与旅游,究竟谁才是桂林市主导产业?长期以来,由于桂林是一个国际旅游城市,究竞是发展工业还是发展旅游业一直摇摆不定。桂林市在长期重视旅游业的同时,工业却没有得到应有的发展。同时,国家和自治区都没有把大型工业项目投放在桂林。上世纪九十年代后期,广西实施区域经济发展战略,并把桂林定位为以旅游和农林为主的经济区。桂林也进一步强化了旅游业的主导地位明确提出“旅游业是桂林市经济发展的立足点和基础,是桂林市的立市之本”。1998年地市合并后的新桂林仍以“建设现代化国际旅游城市”为奋斗目标。
  如果把旅游说成是桂林的立市之本,发展工业将是桂林的强市之路。其实,要是有了工业的参与,桂林建设现代化国际旅游城市的目标将会变得更加真实!在很多人的眼里,桂林是风景旅游城市,为什么要确立“工业兴市”战略?在我看来,原因有以下几点:
  第一、“工业兴市”是由工业在我市国民经济中的地位决定的。首先,工业是GDP的主要创造者。如2007年桂林市全年生产总值(GDP)746.83亿元。第一产业、第二产业、第三产业占GDP的比例分别为21.4:42.7:35.9。其中工业完成增加值318.61亿元,占全市全部国内生产总值的42.7%,工业经济占全市经济的“半壁江山”。工业经济的快速增长,奠定了我市国民经济健康发展的基础。从2009年上半年的各项数据来看,工业对桂林市经济社会发展的拉动作用十分巨大。据初步核算,2009年上半年桂林市全市生产总值371.61亿元,同比增长14.0%。其中,工业为主的第二产业增加值187.03亿元,增长17.3%,对GDP增长的贡献率为61.1%,分别拉动GDP增长8.6个百分点。
  第二、工业是全市财政收入的主要来源。2007年我市财政收入为72.50亿元。其中,工业上缴的税收收入达39.15亿元,占同口径财政收入的54%。事实证明,没有工业经济的发展,就不可能有财政收入的快速增长,也没有公共财政在社会事务中发挥作用。
  第三、工业是提供就业岗位的重要渠道。2007年《桂林统计年鉴》反映,我市工业从业人数约占全市从业人数的1/3左右。这几年来工业企业不仅稳定了一批就业岗位,而且随着工业的发展,又为社会提供了大量新的就业岗位。特别是这几年来发展较快的制药、机械、汽车零部件等劳动密集型产业和电子信息等新兴产业,吸纳了大量劳动力上岗,为增加就业和提高收入,维护社会稳定起到了积极作用。
  第四、“工业兴市”是我市实现城市化的必然要求。工业化是现代化的核心和基础,城市化最初是由工业化引起和推动的。随着工业化水平的提高,拉动了对劳动力、资金、土地、基础设施等生产要素的需求,从而带动了人流、物流、资金流的相对集聚和滚动扩张,提高了城市的竞争力,为城市化水平的提高创造了条件。离开工业的发展,城市化必定失去经济的支撑,进而导致城市自我发展能力的缺失和城市化进程的迟滞。
  由于长期没有确立工业的主导地位,桂林市在客观上给外界造成了这样的印象:桂林是旅游胜地,并非投资兴办工业的地方。加上城市发展的方向长期不明确工业局促在有限的空间里就必然得不到充分的发展。地市合并以来的第9个年头也就是2007年,桂林市才从旅游与工业“非此即彼”的对立中真正统一认识,到发展工业和发展旅游并不冲突,相互是可以相互促进、相得益彰。
  其实,碰到过“如何实现工业与旅游两难发展”难题的并不只是桂林。“上有天堂,下有苏杭”。苏州和杭州都是全国重点旅游城市。这两个城市也都面临过能不能发展工业生产的困惑。作为全国重点旅游城市的苏州,依靠临近上海的优势,大力推进工业化发展。2007年,全市实现地区生产总值达5700亿元,三次产业的比例为1.7:63.7:34.6。经济总量在全国城市中的位次升至第五位,规模以上工业总产值仅次于上海居全国大中城市第二位,成为中国经济发展最迅速的现代化新兴工业城市。而同样是全国重点旅游城市的杭州,则明确提出了“工业兴市”的口号。目前,“工业兴市”的口号在该市已深入人心,杭州人的奋斗目标之一,就是把自己建设成为长三角地区乃至全国重要的制造业基地。
  苏州、杭州两市并没有因为发展旅游而限制了工业发展,反而在发展壮大工业经济的过程中促进了旅游经济的发展。作为经济欠发达地区的桂林市更有理由强调工业立市,实现工业与旅游协调发展。桂林是风景旅游城市,有着秀丽的山水风光。发展旅游需要优美的环境,一些破坏自然、污染环境的工业企业应该迅速停产。但桂林市绝大多数工业企业是完全能够与旅游业“共生共荣”的。目前,桂林市正在积极发展的“清洁工业”、“绿色工业”、“旅游工业”等新型工业,只要我们妥善处理工业与旅游的关系,两者完全可以相互促进,共同繁荣,获得了巨大的经济效益。
  二、县域经济与整体经济之间的统筹关系
  “郡县治则天下安,县域强则国家富”。县域经济是国民经济的基本单元,地处城市和乡村,一产和二产、宏观经济与微观经济的结合部,具有地域特色和功能完备的区域经济。它是直接承担着农村现代化的重任,而农村现代化又是我们国家也是桂林市全面实现现代化和全面建设小康社会的重点、难点和关键所在。
  1998年桂林市实行地市合并,80%左右的人口、99%以上的土地和近70%的经济总量在县域和广大农村。由于桂林中心城市规模小,经济实力不强,因此发挥不出以城带乡、以工促农的作用城市对农村处于“小马拉大车”的状态,城乡都得不到快速发展。同时,城镇化水平也低于全国全区平均水平。2005年,桂林市的城镇化率为29%,比全国、全区分别低14、4.62个百分点:2007年,桂林市的城镇化率虽然提高到35.3%,也低于全国44.94%和全区36.2%的平均水平。
  城市规模小,城市辐射带动农村发展的能力不强已经成为制约桂林市经济社会发展的主要原因。2007年,桂林市辖12县的经济总量达505亿元,占全市总量的67.8%;财政收入31.86亿元,占全市总量的43.9%。桂林市的县域经济发展还存在以下几个问题:
  第一、县域经济发展总体水平较低,与全国和先进省市相比存在明显差距。2007年,桂林市没有一个县进入全国百强县(市),只有临桂县进入中国西部百强县,甚至还没有国民生产总值超过100亿元的县。12县平均生产总值仅为42.08亿,财政收入只有2.65亿。这从一个侧面表明,桂林市县域经济依然存在综合竞争优势和经济实力不强的突出问题。
  第二、工业缺乏主导产业,整体基础薄弱,经济增长乏力。我市县域工业基础薄弱主要表现在:一是小型企业比重过大,大中企业优势不突出,二是传统行业比重过大,冶金、矿产和水电仍是县域工业的主导产业。其生产技术、装备和劳动生产率比较低。大部分县缺乏主导产业,严重地困扰着县域工业经济的进一步发展。
  第三、经济结构相对落后。一是产业结构层次依然较低,二是产业链短、关联度低。部分县的一次产业比重很大。如2007年桂林市生产总值最高的临桂县农业产值比重依然达到了27.35%。其他县的第一产业比重也就可想而知。
  第四、城镇化水平低,制约着县域经济发展水平的提升。到目前为止,还没有1个县符合城市的条件而转为县级市。由于城镇化水平低,城镇规模小,城镇功能不健全,综合能力不强,难以起到多方面提升县域经济的发展水平。
  第五、县域经济发展不平衡,差距进一步扩大。2007年,桂林市生产总值最高的临桂县达到了70.64亿元,最低的是资源县却只有14.1亿元。另外,县域普遍遇到地方财政困难。2007年,桂林市财政收入超过3亿元的只有4个县,县域人均财政收入仅743元。财政收入最高的临桂县有5.79亿元,最少的资源县只有0.936亿元。
  桂林市要发展壮大县域经济,关键是要适当缓解中心城市过重的功能负担,对城市、乡镇的社会经济功能实行差异化设计,将中小城镇发展成为当地的工业、社会、经济中心,由其对农村广大区域产生直接的辐射作用,从而有效促进农村经济的发展。桂林市可以适当扩大县域经济管理权限,对加快县域经济新一轮发展必将带来较大的促进作用。特别是在项目管理、资金管理、税收管理、用地和矿权管理、证照管理、价格管理等方面放权。虽然简政放权既涉及到行政管理体制改革的深层次问题,同时也会触动一些部门的权力、利益,是一个十分复杂的问题。但对于桂林这样一个经济欠发达地区来说,简政放权又是促进县域经济加快发展,实现全市经济跨越式发展和全面建设小康社会目标的重要问题。
  三、建设新区与提升老城之间的并列关系
  当前,桂林加快经济社会发展面临的一个主要问题就是市区发展空间狭小、产业发展受限、人口过度密集、建筑密度过大、环境承载力不够。只有改变长期以来依附漓江,以漓江为中轴沿江发展城市的思维定势,坚持重点向西拓展,才能破解桂林城市发展的瓶颈,破解加快发展的难题。加快临桂新区开发建设,是桂林市推进新一轮城市建设的关键所在。
  2008年3月,《桂林市关于加快临桂新区开发建设的决定》正式出台。随后,临桂新区总体规划获自治区政府批复,完成新区中心区城市设计(国际)方案的征集,新区中心区控制性详细规划通过评审,编制了新区市政基础设施等一批专项规划。2009年6月,临桂新区的一批重大项目也正式开工建设。可以说,临桂新区建设已经进步快车道。但临桂新区建设仍然面临两大难题:
  一、资金缺乏问题,据统计,临桂新区建设资金大约需要500亿元,是桂林市2008年财政收入的6倍(2008年桂林市的财政收入为85.55亿元)。2008年,临桂新区建设仅落实中国农业银行广西分行5亿、中国建设银行广西分行8亿共计13亿元贷款。可以说,资金是困扰新区建设的最大问题。广西目前大部分投资资金多用在北部湾经济区的开发与建设上。因此,一要积极争取上级政府和相关部门的支持,集中加强市政道路管网、垃圾污水处理项目、学校医院、体育场馆等基础设施特别是在桂林市行政中心的搬迁问题,更要积极争取上级的支持。如何完善和建立筹、融资平台,落实新区建设资金值得我们进一步思考。二要要积极探索和建立多元化的投融资体系,将原来由政府建设和维护的非经营项目推向市场,通过合同承包、权益转让、资产变现等方式,收回相应的政府投资资金,以“BOT”、“BT”等方式参与各项基础设施甚至公共服务事业建设。三要进行相应投融资活动,积极有效、合理地处置市直机关、事业单位在老城区的同有资产,将其所得资金作为行政单位、相关方面的费用。
  二、市县利益分割问题。桂林城市向西发展的目标已经确立,实现这一战略目标的关键是要正确处理好桂林市与临桂、永福等周边县的利益关系。特别是在财政分灶吃饭的体制下,市、县两级是不同利益的主体,特别是市、县利益差别比较大的条件下,在县一级利益的基本需求得不到基本保证的前提下,牺牲局部利益来确保整体利益的实现是不可能行得通的。因此,这就需要通过调整财政税收等利益分享比例,特别是将在土地出让金中划一部分分成给临桂县,这样可以加大临桂县自身经济社会的建设,同时对其在新区的土地征用、农民安置和相应的社会管理工作等。
  此外,疏解提升老城的过程既是有效保护漓江和促进临桂新区建设的良性互动过程,也是不断创新发展的过程。当前,桂林现有老城存在两大主要主题:一是党政军机关和一大批企事业单位处于名胜风景区内,占用了人文景观与自然景观交融的空间;城市经济社会的快速发展,现代建筑不断挤占名山名水应有的空间,显山露水日趋闲难,城市原有的空间肌理功能无法充分发挥;城市建筑风格(包括建筑式样与色彩等)特色不突出,影响了城市建筑与自然山水风光的匹配度。二是受以漓江为中轴发展的城建格局限制,导致城市规模偏小,产业布局缺少空间依托,无法突出旅游、商贸的主体功能,城市发展的后劲不足;城市基础设施滞后且配套不够合理,导致城市的功能不完善,服务功能逐步减弱。
  在我看来,建设临桂新区应当与疏解提升老城有序推进。做到老城疏解提升与新区规划建设相互照应、有机衔接,从而尽快实现旧城“腾笼换鸟”、新区“筑巢引凤”的双赢日标。特别需要指出的是:要根据临桂新区建设的进度,确定桂林老城核心区搬迁对象和搬迁进度。在整个加快临桂新区建设与疏解提升老城过程中,桂林市政府机关搬迁到临桂新区的作用无庸质疑。但是国家对政府机关、楼堂馆所建设控制依然严格,制约了市政府的搬迁工作,进而影响了临桂新区建设和老城提升的全局。如何党政军机关要带头向临桂新区搬迁,尽快将老城区的行政中心功能调整到新区,以提升临桂新区的行政带动力,需要政治勇气,更需要政治智慧。
四、科教资源与产业发展之间的转化关系
  科技进步成为经济发展的决定性因素,科学技术实力成为衡量一个地区经济社会综合实力强弱的重要标志。桂林是高校和科研院所的集中区,在知识、人才、技术等方面有明显的资源优势,有产学研结合推动经济发展的巨大潜力。国家在桂林市区办有7所普通高等院校(广西师范大学、桂林电子科技大学、桂林理工大学、桂林医学院、桂林航天工业高等专科学校、桂林旅游高等专科学校和桂林师范高等专科学校)和1所部队高校(桂林空军学院)、26所中等专业和技工学校及一批国家各行业的培训中心,全市在校大中专学生超过10万人,且全市农村富余劳动力近135万人。
  此外,桂林市还有各种科研机构22个,其中部属科研机构达8个(中国地质科学院溶岩地质研究所、国机集团桂林电器科学研究所、中国电子科技集团公司第34研究所即激光所、中国科学院所广西植物研究所、中国橡胶化工集团曙光工业研究院、桂林矿产地质研究院等);建有各类重点实验室、研发中心和检测中心43个,拥有一支力量雄厚的教学科研人才队伍。这在全国非省会的地级市中是有一定的科研和人才优势。
  虽然长期以来桂林市科技的推广应用也极大地促进了产业经济的发展和经济质量的提高。2005、2006年桂林市两次荣获“全国科技进步先进市”称号。每年在桂林也研发出大批科研成果。仅2006、2007两年全市专利申请量就达1643件,其中获专利授权887件。2007年全市获国家级科技奖励项目35个,获自治区和省部级科技奖励项目525个。但桂林的科研力量、科技优势的发挥和新产品研发方面也存在许多不足。以2008年为例,桂林全市专利申请1055件,授权量578件,均居全区第一;但是科技转化能力一般,并没有形成相关产业产品。2008年,桂林市虽然实施高新技术项目521项,但实现工业新产品产值仅为79.80亿元。较强教育、科学研究实力却难以整合转化成为桂林经济快速发展的强大推动力。
  如何提高桂林市科教资源与经济发展耦合度,将科教资源优势转化为竞争优势和经济发展优势,是一个亟待解决的问题。最迫切是是要高度重视本地科技成果如何实现产业化。科技成果产业化的特点是把科技成果转化为商品的全过程,分解成若干个彼此相关的分过程,如开发、筹资、产、供、销、售后服务等等分过程。这就要求每一个过程面向社会选择质量、速度、成本的最优组合。科技成果产业化的转化条件必不可少包括:资金需求、转化的载体、资本运作水平、科技成果的成熟程度等。这就需要桂林市政府部门、科研院所在诸多方面下功夫,着力构建“四大体系”即以大学校区和科技园区为核心的创新体系;以产业基地和产业化园区为核心的产业发展体系;以各类服务平台为核心的知识创新服务体系;以知识创新公共生活空间为核心的配套服务体系。
  五、本地企业与做大做强之间的扶持关系
  衡量一个地方经济发展程度的高低的一个重要标准就是当地是否拥有规模以上企业、有没有大型企业。在东部经济发达地区,其大型工业企业的龙头带动作用凸现。大型企业对地方工业总量乃至经济总量的拉动作用明显。充分发挥大型企业的资源优势,有利于形成地区性技术创新体系,带动地方经济发展。当前,桂林市经济社会发展相对落后还体现在桂林市缺少大型规模企业上。这又主要体现在以下两个方面:
  一是缺少规模大型工业企业。2008年,桂林市亿元以上产值企业仅为138户,仍没有出现超50亿元产值的工业企业。最大企业为桂林国际电线电缆集团有限责任公司,其年营业收入仅为32.2921亿元。而我们邻居柳州市拥有的工业企业则多为大型企业。如广西柳州钢铁(集团)公司为378.1876亿元,上汽通用五菱汽车股份有限公司为213.4536亿元,广西柳工集团有限公司为103.0175亿元、东风柳州汽车有限公司为64.4161亿元。玉林市则拥有广西玉柴机器集团有限公司(209.8819亿元)这样的成熟企业;就连防城港则有大海粮油工业(防城港)有限公司(97.7535亿元)这样的大型企业。在2008年广西企业100强名单中(按照营业收入排名),桂林市只有桂林国际电线电缆集团有限责任公司、桂林市力源粮油食品有限公司、燕京啤酒(桂林漓泉)股份有限公司、桂林康密劳铁合金有限公司、桂林福达集团有限公司、桂林三金集团股份有限公司、桂林电力电容器有限责任公司、桂林漓佳金属有限责任公司等8家企业入选。排名为广西第99位、桂林市第8位的漓佳金属有限责任公司也只有4.3534亿营业收入。
  二是在桂林规模以上企业中中央企业和自治区企业又占据了很大一部分。从《2008年桂林市市区纳税额前100名企业排名》来看,桂林市市区年纳税上2000万元以上的24家企业中很大一部分是原中央和自治区企业。其中就包括广西壮族自治区桂林市烟草公司、广西电网公司桂林供电局、昊华南方(桂林)橡胶有限责任公司、广西移动通信有限责任公司桂林分公司、中国工商银行股份有限公司桂林分行、中国农业银行桂林分行、中国建设银行股份有限公司桂林分行、中国石油化工股份有限公司广西桂林石油分公司等垄断行业性质的企业。这说明本地企业特别是工业企业还难以在桂林市经济中起到支柱性作用,说明了桂林市对中央和自治区投资的过多依赖。在中央和自治区在桂林的项目很少的情况下,现有本地企业规模难以托起桂林市财政收入的高速增长。
  因此,如何做大做强桂林本地企业是加快桂林经济社会发展的必然选择。这在桂林全市上下无疑已经形成了基本的共识。多年来,桂林市也为做大做强本地企业做了大量的卓有成效的工作。这就包括推动国有企业改革与改制,增强企业活力;扩大招商引资,吸引战略合作伙伴,参与本地企业股份制改革,通过收购、兼并、联合、资产重组等方式对生产要素优化配置,进一步壮大工业企业实力。经过多年深化改革,桂林市已经基本形成了装备制造、汽车及零部件、电子信息、医药生物、食品饮料、橡胶制品、农产品加工等特色明显、优势突出的七大支柱产业。高档大型客车、数控机床、漓泉啤酒、西瓜霜等一批产品年销量在全国处于领先水平;一批大中型骨干企业如漓泉啤酒、三金药业、吴华南方、天和药业等在全区乃至全国具有一定知名度和较强的市场竞争力。2007年桂林市已有规模以上股份制工业企业418家。特别是桂林市股份制工业企业焕发活力,已成为支撑工业经济发展的重要力量。2008年,桂林市产值和营业收入前几名企业如桂林电线电缆、燕京漓泉、三金药业、电力电容等都股份制工业企业。
  虽然扶持和发展壮大桂林本地工业企业尤其重要,但是我们需要选准对象、行业、时机和方式进行扶持,切忌乱扶、假扶与不扶。只有通过不断扶持本地企业做大做强,拉长桂林市产业链条,形成相关产业体系,做大做强工业产业,才能真正实现桂林市经济社会跨越式发展。也许不久的将来我们会发现:正是这些本土工业企业决定着桂林的经济社会发展有多好、有多快。
  六、交通建设与区位优势之间的推动关系
  世界经济社会发展的实践充分表明,包括铁路、公路、水运、民航、管道在内的交通设施,既是国民经济重要的基础设施,又是国民经济的先导性产业。许多发达国家和地区的发展和振兴,都是以加强交通建设为先导,从而带动整个经济社会的持续快速健康发展。“要想富,先修路”。这是很多地方发展经济的首要选择。
  尽管桂林经济落后于全国的平均水平,桂林有着非常良好的区位优势。从地理位置上,桂林位于湖南、广东、广西和贵州四省中间的地段,距离长沙、广州、南宁、贵阳的直线距离都在400公里左右,是湘、粤、黔、桂四省的中心城市。桂林市不仅地处“湘桂走廊”,还处于以广东为核心的“泛珠三角”经济圈和以南北钦防为中心的“泛北部湾经济区”的重要圈层。
  现在的桂林水、陆、空交通网络体系已经初步形成。一是公路四通八达。桂林境内已建成、在建和将建的桂林一北海、桂林一梧州、全州一桂林、桂林一三江、桂林绕城、阳朔一鹿寨等多条高速公路,可连接广州、贵阳、长沙、南宁等地。二是铁路建设正在加强。桂林铁路北接京广线,南接黔桂、南昆动脉,可直达国内各主要城市,湘桂铁路扩能改造已经启动,贵阳一桂林一广州的快速铁路已经开工兴建。三是航空条件便利。桂林两江国际机场是中国面向东盟的门户机场,升格后成为四F机场,可起降A380等大型客机,是中国软硬条件最好的国际机场之一,也是中国香港、广州及西南部地区的备降机场,扩建后旅客年吞吐量将达1000万人次。目前,有48家航空公司开辟国内外航线50条,可通航31个国内城市和国外城市。四是水运条件尚属欠佳。桂林的水运只有由漓江经梧州直通广州、香港。
  从总体上看,虽然桂林市公路、铁路和空中交通以及水路尚属便捷,但桂林市交通建设相对落后,仍然是制约经济社会发展的一大“瓶颈”。与四省交界的中心城市的地位和作用相比,目前桂林市的交通设施状况还很不适应。特别是高速公路建设上目前还只有到南宁方向是全线贯通,而往长沙、广州、贵阳方向的高速公路却还未彻底全线贯通。桂林还不沿海、不沿边、不沿江,始终不是全国或者广西对外开放的前沿阵地,也就难以享受优惠政策和通过大开放促进大发展。这就更加需要通过加强道路交通建设,进一步提高桂林市经济发展的基础条件。特别是桂林毗邻着全国第一经济大省――广东。修通与广东的公路、铁路、水陆交通,无疑可以接受广东经济辐射和带动作用。
  在目前中国自上而下层层集中的集权行政管理体制下,地理位置较大的省份的各类资源包括道路交通建设都会集中投向省会城市,围绕省会城市出现一个道路交通核心圈。因此,桂林市的道路交通建设需要立足于广西道路交通的整体布局。从广西交通规划来看,交通布局是 “重南轻北”。简单来说,就是重视建设西南出海大通道,重视对南宁为中心的南部交通网络建设,轻视其他城市道路交通建设。并且广西自治区政府已经将铁路、机场管理部门顺利搬迁到省会南宁,进一步确立了南宁的道路交通中枢地位。因此,桂林市需要进一步争取政策,重点加强区域交通网络建设,构筑以快速、安全、管理现代化智能化为特征的现代综合交通体系。特别是加快湘桂铁路扩能改造、加快贵阳―桂林―广州、昆明―贵阳―桂林―郴州―福州高速铁路建设,加快桂林-兴安-全州―衡阳―长沙,桂林―阳朔―平乐―梧州―广州、桂林―龙胜―三江――贵阳三个方向高速公路建设,逐步形成铁路-公路-航空立体交通格局,使桂林市按照发挥区位优势和打造区域性交通枢纽、国际旅游航空枢纽的目标,适应建立中国--东盟自由贸易区和参与泛珠三角区域经济合作的需要。只有桂林形成更加完善的道路交通体系的时候,我们才可以真正确立湘、粤、黔、桂四省的中心城市地位,我们就才能实现“岭南锁钥,桂北名城,四省通衢,经济腾飞”的景象。
  七、外事接待与对外开放之间的促进关系
  中国改革开放三十年的实践证明,对内改革,对外开放是促进经济社会发展的必经之路。江苏、浙江、广东等东部地区也正式通过扩大开放,走上了率先发展之路,并形成了各不相同的经济发展模式(包括广东模式、苏南模式和温州模式等)。
  桂林市对外开放时间早,招商引资有成效;但桂林缺乏区位优势,始终不是全国或全区对外开放的前沿,因此对外开放总体水平不高。1973年桂林正式对外开放,逐步成为中外游客向往的旅游胜地,近年每年接待上千万游客,至今已接待一百多位外国元首、政府首脑以及一大批政要名流。仅2006年桂林市就接待了30多个国家、地区和国际组织的外宾团组98批1604人次。其中,总统级3批、总理级2批、副总理2批、部长级15批。此外,此外,桂林市还接待到桂林考察、访问、检查、调研、采访和旅游的各类团体4197批49551人次。其中,国家领导人10人次、省部级领导555人次、厅局级2399人次。
  可以说,旅游业的发展极大地扩大了桂林的对外开放交流提高了桂林在国内外的知名度和软实力扩大了外贸进出口和招商引资,还拉动了相关行业的发展。对外开放以来,桂林全市引进了世界500强企业7家,中国500强企业17 家,拥有355家中外合资、合作和外资独资企业;与此同时,还引进了大批国内投资项目,较好地调整了所有制结构,增强了经济发展活力。但桂林的区位优势不明显,虽然公路、铁路和空中交通以及水路尚属便捷,但不沿海、不沿边、不沿江,始终不是全国或者广西对外开放的前沿阵地,也就难以享受优惠政策和通过大开放促进大发展。因此横向比较,桂林对外开放的力度不大,水平还有待提高。
  我们看一下2008年桂林市对开开放的数据,就可以知道桂林市经济开放程度远远不能与庞大外事和接待工作匹配。2008年,桂林市全年新签市外境内项目587个(新签并落实亿元以上项目51个),总投资261.89亿元;实施市外境内项目1025个,到位资金256.77亿元;新批外资项目22个,实际利用外资只有1.7亿美元。全年合同项目履约率超90%,开工投产率超50%,资金到位率却只有30%。一方面说明桂林投资软环境建设有待加强,另一方面说明我们对外开放程度还是很低,经济吸引力还远远不足,大投资项目还无法落户桂林。
  因此,桂林市如何发挥旅游、区位、农林、高新技术产业优势,主动融入北部湾经济区开放开发。不断深化与国内先进省市、港澳台、日韩、东盟、欧美等经济文化交流合作,积极参加中国-东盟博览会、桂台经贸交流会,参与泛珠三角、泛北部湾、大湄公河次区域合作,继续加强与周边城市合作交流,推进多区域合作向深层次、宽领域发展。特别需要指出的是,在目前桂林现有经济发展水平和软环境的基础上,是无法实现在招商引资、对外开放大跨越发展,是无法“经济外事”、“经济接待”目的的时候,如何实现“政策接待”、“政策外事”的目的就显得格外重要。也就是说桂林市每年接待众多国家领导人、省部级领导干部上需要下功夫,争取国家和自治区对桂林给予特殊政策,将这种接待外事优势转化为政策优势、信息优势、财政优势,值得桂林市好好探索。在我看来,这是当前中国集权式政治-行政体制下,为桂林经济社会发展的争取良好的政策环境、外部环境的主要方式。
八、区划改革与体制稳定之间的平衡关系
  行政区划对区域经济发展的影响是长期的,行政区划的设置和变化影响区域经济发展;区域经济发展又是推动行政区划调整和变更的动力,并且在一定程度上决定行政区划调整和变更的方向。如同马克思主义理论所阐述那样,经济基础决定上层建筑,但上层建设反作用经济基础。当上层建筑阻碍了经济发展的时候,就迫切需要对上层建筑进行改革。如今桂林经济社会发展已经要求对桂林行政区划进行适当改革的时候了!
  1998年起,广西开始了地市合并的行政区划改革。桂林市和桂林地区合并成为拉开广西地市合并的大幕。在桂林市的地市合并之后,广西发现了带来了人事干部体制臃肿、市管县的幅度过于庞大,带来行政效率低下等问题。在桂林之后的南宁、柳州、梧州、玉林、钦州的行政区划改革上,都采取了地市分开的做法。可以说,桂林市通过地市合并,形成了“小马拉大车”即1个桂林市带12个县的局面。但实际“小马拉不动大车”,我们的桂林市拉不动12个县的经济发展。尽管全市12个县在历次广西县域经济发展评比中都有斩获,但是县域经济实力不强,大部分县的财政实力依然不足。
  然而在地市合并10年之后的短期之内无法进行大幅度行政区划改革是桂林市必须面对的现实选择。从长期来看,省直管县必将成为行政管理体制改革的趋势,种种迹象也表示不远将来新一轮省管县的体制改革必将到来。如今的桂林市如果想要获得更大发展空间,就必须“省管县”区划改革之前进行之前相应的区划调整,通过相应扩大市区面积,为城市经济发展保存空间。如果不对现有的行政区划进行调整,一旦“省管县”体制的确立,桂林城市建设与发展所需要的空间就没有办法直接从周边县取得,发展的困难将变得更加艰难。
  桂林市行政区划改革应重点围绕完善现有市区及临近市区的县的区划改革上。特别是临桂、灵川两县的区划调整上。因此,当前桂林市行政区划改革应在目前现行体制内进行小幅度的改革即可。如将临桂、灵川两县划成桂林市城区,将全州、荔浦两个经济条件较好的县争取升格为县级市就可。调整后的桂林市下辖七星、叠彩、秀峰、象山、雁山、临桂、灵川7个城区和荔浦、全州2个县级市,以及阳朔、兴安、资源、灌阳、恭城、龙胜、平乐、永福8个县。桂林市也由原来的12县5城区为8县7区2市。这样桂林城市发展空间扩展了3倍,城区人口增加了1.2倍,接近160万。这也为今后省管县之后,桂林市城区经济发展奠定了坚实的基础。
  九、部门利益与部门改革之间的协调关系
  近年来,为了防止扩大地方政府保护主义,进一步加强中央政府的宏观调控,保证全国经济平稳运行,中央对一些部门进行垂直管理,进一步强化条条关系。这些垂直部门大多涉及经济管理、进出口管理、市场运行、税收金融等领域。就桂林而言,目前诸多部门中海关、海事、气象、国家税务、人民银行、银行监管、邮政等部门属于国家(中央)垂直管理;地方税务、工商行政管理、质量技术监督、食品药品监督管理、出入境检验检疫局、供电、烟草专卖、公路等部门是属于自治区(省)垂直管理。但是,桂林市在地方行政管理过程中遭遇到了“垂直部门与属地部门之间的协调难、监督难”等问题,或者说“垂直管理部门一定程度影响了桂林市地方政府积极性,反而影响了地方经济社会发展的协调性”。这主要集中在两个方面:
  第一,垂直管理“削弱”桂林市作为地方政府职能,将地方事务管理权收归上级,损害桂林市的地方能动性。虽然桂林市的工商、税务、海关、质监等垂直管理部门与桂林市政府在土地、水电、人脉资源等方面存在着千丝万缕的联系,也容易受到桂林市政府影响,不可能完全摆脱桂林市地方政府的干扰。但垂直管理部门凭借自身的优势地位不一定会配合桂林市地方政府的工作,容易出现各自为政、相互推诿的现象。特别在行政执法综合性越来越强的今天,垂直管理下“条块“之间紧张关系带来的弊端更加明显。
  第二,对桂林市诸多垂直管理部门的监督依然是权力自上而下的监督,无法真正保障监督到位。这些垂直部门存在滥用执法权,数据虚假等问题。特别是海关、质量监督、税务、工商部门在对待桂林本地企业开展各种检查活动中,就存在“上级部门难以监督、属地政府无法监督“的难题。不少垂直管理部门利用手中的行政执法自由裁量权,对地方企业大肆进行影响。反而是属地管理的发改、经委、财政、国土、规建等部门对待地方企业则是关爱有加。看到垂直管理部门的存在的诸多“好处”,也使得各个属地管理的政府部门创造条件争取跻身“条条”管理,这必然会给地方政府的稳固带来冲击,可能引发上级与下级地方关系中潜在的不可预料的问题。
  如何协调好垂直管理部门和桂林市、属地管理部门之间关系值得我们考虑。特别是基于中央不可能大幅度否定现有垂直管理体制的前提下,我们需要理顺中央、自治区和桂林市在财税、金融、投资、社会保障等领域的分工和职责,合理调整工商、质检、国土资源垂直管理体制,完善相关协调制度,保证桂林市政府部门政令畅通,更好服务于地方经济发展。
  另外,如何破解部门利益问题,进一步改善经济社会发展软环境,还需要现行的行政管理体制和部门设置进行改革。桂林市可以按照大部门设置要求,合理配置职责职能,将部门职能重新进行了梳理和调整,把职能和管辖范围相近、业务性质雷同的部门,整合组建一个更大部门的管理体制,其管辖范围更宽,以达到转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的目的。建议:一是在工业与信息化、交通运输、住房与城乡建设、人力资源与社会保障、卫生与食品药品监管5个方面对机构进行了调整整合。二是参考成都市的做法,将市交通局的全部职能、市政公用局的城市公共交通、客运、出租车、市公安局的交通技术规划和安全设施规划管理、市经委承担铁路、公路、邮政、通信航空等综合运输协调和物流行业管理等职能进行整合为桂林市交通委员会,打破了交通各自为政、多头执法的局面,初步形成了城乡一体的大交通格局。三是参考重庆市的做法,将原有的市农办、市农业局、畜牧兽医局、水产局、市农机局、市农综办6个部门整合,成立新的市农业委员会,形成统筹管理“三农”工作地体制。四是参考天津市的做法,将市水利局以及市规建委的供水、市政公用局的排水和河道堤岸管理职责整合划入该局,横跨水利、供水、排水三大行业,构成统一的水务管理体制。五是参考海南省的做法,设立了文化广电出版体育局,将文化、广播电影电视、新闻出版、体育四个相近领域部门进行合并,精简官员数量,提高行政效能。
  但需要指出的是,考虑到目前桂林市干部队伍的现状,及大刀破斧改革可能带来部门利益受损、部门领导职务无法安排、干部队伍不满情绪的问题,因此,桂林市大部门改革需要在广西自治区政府部门改革完成之后,再依靠行政手段进行统筹进行。按照制度经济学观点,制度变迁主要有两种方式:一是诱致式变迁,二是强制式变迁。进行政府部门改革使用强制式变迁更为适合。
  十、军转干部与队伍建设之间的衔接关系
  “当正确的政策方针制定之后,干部是关键!”这是毛泽东同志的一句名言。加强干部队伍建设,事关国家和地方经济社会全局和长远。桂林市要科学发展、和谐发展、跨越发展,就需要培养造就一支高素质的干部队伍,为发展全局提供坚强有力的政治保证和组织保障。当前,桂林市干部队伍建设存在三个主要问题:
  一是人员过多。首先,从官民比上看,2007年,我国公务员人数是688.9万人,全国总人口是132129万人。依此计算,则我国的“官民比”为1∶191。而2007年,桂林市公务员人数是105148名,全市总人口是504.62万人。依此计算,则我国的“官民比”为1∶47.9。这说明,桂林市官民比已经大大高于全国平均水平(是全国平均水平的4倍)。桂林市公务员数量从表面上看显然过多。其次,我们再从判定公务员适度规模的经济指标应该是―――公务员人数与本国GDP的比例即公务员在经济发展中发挥了多大的作用(需要以单位GDP的公务员人数来衡量)上看,2007年,我国的GDP为246619亿元(按照2007年底7.4的汇率计算,折合33326.68亿美元),全国机关公务员688.9万,可以折算出全国公务员与GDP之比为:2.06人/百万美元。而2007年,桂林市的GDP仅为746.83亿元(按照2007年底7.4的汇率计算,折合100.92亿美元),却要供养105148名公务员,可以折算出桂林市公务员与GDP之比为:10.4人/百万美元,已经是全国平均水平的5倍。
  二就是干部队伍素质有待提高。这个问题核心由集中体现了军转干部与地方干部的衔接关系上。如今军队转业干部也成为桂林市干部队伍中的一道“独特风景线”。特别是桂林市军转干部数量每年超过公务员录用数量,这在一定程度上影响了桂林市公务员队伍专业化、年轻化水平。同时,军转安置工作也遇到普遍性的难题。一方面,地方部门需要的工业经济、财政、城市规划建设、财务、金融等许多工作岗位亟需人才,军转干部无法胜任;等另一方面,军转干部渴望的工作岗位如司法、执法类,地方却局限于国家相关执法职位相关规定又无法提供这样岗位。如担任检察官、法官必须通过国家统一司法考试。
  目前,桂林市驻军单位较多,共有6个师级单位(包括桂林警备区、桂林空军学院、武警桂林支队等),26个团级单位(包括75120部队、75160部队、75660部队、76140部队等),驻军人数与城市居民之比为1:19,居全国前列。据统计,自2001年以来,桂林市共接收安置军转干部2556名,占同期广西接收军转干部总数的1/4。仅2006年一年,桂林市就安排军转干部545名。其中,团职干部及以上干部67名、营级及以下专业技术干部447名、自主择业31名,接受安置任务数占到全广西自治区总数的29%。
  然而连续获得多次获得全国“双拥模范城”的桂林也在干部队伍上形成一定“危机”,就是造成桂林市很多机构和单位人浮于事、领导干部相对较多,这是因为1998年9月,原桂林市和桂林地区合并,组建新的桂林市。两套机构叠加后,人员增加了一倍,机构减少了一半,领导职数大大超员。桂林市面对繁重的军转安置任务,想方设法拓宽安置渠道,突出安置重点,提高安置质量,采取“留位置、腾位置、加位置、保位置”等措施,较好解决了团职干部职务安排问题,但却使得目前的很多单位领导职务(党组书记、副书记、局长(主任)、副局长(主任)、党组成员、纪检组长)和非领导职务平均数量都8-9名左右。因为按照级别,军队的团级职务安置到地方是需要设定县(处)级职务。目前,桂林市大多数机构和单位基本形成“官多兵少”、“指挥的多,干事的少”的局面。
  三是桂林市干部体制缺乏激励。桂林市目前管辖着12县5城区。很多县区党政领导和市级部门的处级领导得到提拔成为厅级干部和市领导的机会变的十分小的。据笔者考证,从1998年开始,桂林市的17个县区中只有恭城、荔浦、兴安、七星等少数县区的党政领导;公安、建设、市政等部门领导得到了升任桂林市领导或厅级干部。如今的桂林市部分县区党政领导年龄普遍在50岁左右,不少已经到了55岁(其中的一些连续担任8年以上的正职领导获得享受副厅领导待遇)。一些市级部门单位领导年龄也普遍偏大。总体上看,桂林市处级领导领导年龄偏大,也意味着很多科级干部往往得不到有效升迁;科级干部得不到升迁,也影响了很多一线干部的升迁机会。这也就产生了一连串的恶性循环。
  同级单位过多、领导职位少和升迁希望不大甚至渺茫,这是导致桂林市很多干部工作激情不足、一些干部作风散漫和机关工作效率不高的根本原因。因为干部工作动力除了获得社会尊重之外,更多是获得升迁和晋升,获得更多级别的政治待遇。这是公务员干部队伍工作主要动力。同时,由于桂林在几年过程中,经济社会没有得到突飞猛进的发展。工业经济实力得不到增强,财政收入增长不快,也影响了干部工资福利和收入提高。这也从另外的方面影响了桂林官场氛围。桂林市不少领导干部缺少干事激情、做事动力,更多时候满足现状、不思进取。
  如何打造一支过硬的、效率的公务员队伍是桂林经济社会实现跨越发展、加快发展和和谐发展的主要动力。要改变桂林市干部队伍现有格局,关键是在把握好“入口”,要在军转干部和公务员录用两个“入口”把关。只要严格把好十年的关,进一步提高干部队伍素质,适当进行相关干部人事制度改革,进一步完善干部激励机制,桂林市干部队伍面貌就将焕然一新。
  总之,桂林市经济政治社会领域中诸多矛盾和问题也不是一朝一势中形成,而是城市发展过程中多年形成;矛盾和问题的形成涉及到整个国家经济、政治与行政体制。因此,处理好这十大关系需要众多方面的合力,需要桂林市几届领导形成共同的一贯推动和改革,需要中央、自治区和桂林市三级共同推动,需要政府、企业之间共同推动,需要广大桂林人共同参加其中。以上是我个人的看法,希望对桂林人认识桂林有所帮助,希望能对关心桂林市发展的人有所参考,能为桂林经济社会发展提供一些另类的参考!诸多看法纯属个人观点,欢迎大家批评指正!
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